国家计委为何一度与中科院共同对地理所实行双重领导

——地理所参与国土规划工作的回顾

作者：胡序威*

1981年4月，中共中央书记处作出了开展国土整治工作的决定。同年9月，国家建委举办了有各省、市、自治区建委和国务院有关部门负责人和专家80余人参加的国土整治研究班，于光远、钱正英、何康等领导同志作了报告，还请了一些专家讲课。我所孙惠南、吴传钧、胡序威分别作了“中国自然地理概况”、“因地制宜，整治国土”、“国土规划与区域规划”的讲课。国家建委主任韩光、副主任吕克白以及负责筹建国土局的徐青等听课后对所讲内容很感兴趣。研究班结束后不久，国务院批准了国家建委“关于开展国土整治工作的报告”。国家建委把国土开发整治作为首要任务，下设职能机构国土局也于11月正式成立。在国土管理工作开展之初，韩光主任主持听取吴传钧副所长关于地理所可以为国土开发整治做些什么工作的汇报，韩光听后表示：看来国土工作与地理研究的关系最密切。

1982年春，万里副总理在中南海召开会议，讨论国土管理机构设置问题。吴传钧和胡序威也以专家身份参加了这次会议，并发了言。吴先生介绍了世界上一些主要国家的国土管理机构设置情况，建议成立部级机构。胡序威建议将国家建委改为国土建设委员会，以国土开发建设的综合协调和空间管理为主要职能。万里同志当时没有表态，但事后表明我们的建议没有被采纳。不久国家建委与国家计委合并，原国家建委主管的国土工作业务及其机构归国家计委主管。原国家建委副主任吕克白转为国家计委副主任后继续分管国土工作，徐青任国家计委委员、国土局局长。

国家计委进一步明确国土工作以国土规划为重点。搞好国土开发、利用、治理和保护的综合规划，使经济发展与人口、资源、环境在地域空间相互协调，是搞好国土管理的必要前提。负责国土规划具体组织和推动工作的国土局领导，考虑到国土规划是具有战略性、综合性和地域性特点的重要的基础性工作，需要有扎实的研究工作为支撑。国土局在初期推动某些省区国土规划试点工作中，有关国土规划立项、审议、汇报、经验交流等各种活动一般都邀请我参加。徐青局长也经常就开展国土规划问题征询我的意见。国土局主抓京津唐地区国土规划的试点工作，先从组织课题研究入手：将京津唐地区的人口、城镇、工业、交通、农业、水利、能源、环境等8项专题研究，分别委托在京著名的相应专业研究机构承担，而将“京津唐地区国土开发整治的综合研究”课题则由中科院地理所承担。为此地理所成立了由我具体负责的综合课题组。从1982年3月立项，经历两年多的调查研究、分析论证和规划构想，以及与各项专题研究的多次交流和反复协调，于1984年6月提交最终研究成果的正式报告。该项研究成果针对京津唐地区的特点和问题，就规划目标、开发方向、建设布局和分区整治方案等所提出的各种建议和战略设想，获得国家计委及有关省市和部门的认可和好评(其后曾获中国科学院科技进步二等奖和国家科技进步三等奖)。通过此项研究实践表明，地理科学尤其是经济地理专业，可以在国土和区域的综合研究中发挥应有的作用，从而进一步取得了国家计委对地理所的信任。

国家计委深感开展国土规划需要有从属于自己的研究机构作依托。1984年8月，徐青先后与地理所吴传钧、黄秉维、左大康等电话联系，探讨由中科院和国家计委共同对地理所实行双重领导的可能性。经所内研究认为实行双重领导，有利于我所的研究工作更好地面向经济建设，有利于地理科学事业的发展，对此持积极态度。但由于院部与国家计委商谈双重领导的某些具体条件，一时未能形成双方都能接受的方案，此事遂被拖延。

1985年3月国务院批准国家计委“关于编制全国国土总体规划纲要的报告”。国务委员、国家计委主任宋平对此进行工作部署，成立全国国土规划办公室，国家计委副主任徐青分管此项工作，国土局局长陈鹄兼规划办公室副主任，副局长方磊兼规划办公室综合组组长。地理所应邀指派胡序威、陆大道(经济地理)、郑度(自然地理)、王景华(环境)、任鸿遵(水资源)五人参与综合组的工作。

1985年8月28日至9月14日，吕克白、徐青主持讨论修改由综合组起草的《国土规划纲要》初稿，我和陆大道作为地理所参与《纲要》起草的执笔人参加了这次讨论的全过程。此后，又参与完成《纲要》征求意见稿。1986年6月，根据返回意见对《纲要》进行修改后向宋平汇报。他指定计委政策研究室主任刘洪负责进一步文字加工，由方磊、利广安和胡序威三人协助定稿。1986年9月初完成了提交全国会议讨论的《纲要》讨论稿。9月中旬国家计委在京召开由宋平主持的“全国国土总体规划纲要讨论会”。谷牧、宋健和有关中央部委和省市的领导人员出席会议，一些经济学家、地理学家、生态学家等也应邀到会参加讨论。会议肯定了《纲要》的基本内容。

在我与国家计委和国土局领导的工作接触中，了解到他们急于筹建自己的研究机构的情况告诉了左大康所长。左所长再次向院部反映，要求尽快就我所的双重领导问题达成协议。终于在1986年3月26日由中国科学院和国家计委共同签发了关于对地理所实行双重领导的通知。《通知》规定：双重领导以中国科学院为主，地理所作为全国性的地理科学研究机构性质不变，同时又作为国家计委的一个研究咨询机构；国家计委根据社会经济发展和国土整治的需要，在国土资源开发、地区开发、生产力布局、国土规划等方面直接向地理所布置下达有关研究咨询任务，可根据实际情况给予经费等必要的支持；实行双重领导后，地理所可比照国家计委所属职能局待遇，参加计委召开的与上述领域有关的业务会议，阅读有关的业务文件、资料；地理所应积极向计委反映情况，提出建议和可行性方案。实践证明，地理所实行双重领导后，改善了研究工作条件，扩大了对外的影响。受其影响，河南地理所和河北地理所也相继实行了省科院和省计委的双重领导。

遗憾的是，随着1987年宋平和徐青等调离国家计委后，几经修改的“全国国土总体规划纲要”上报国务院后一直未见批复，后来只作为国家计委系统内部参照执行的文件下发。许多省区编制的国土规划报送国家计委后也均被束之高阁。对国土的规划管理无相应法规作依据。1988年国家计委成立了国土规划研究所，与地理所的关系渐趋弱化。1991年国土局与地区经济局合并，国土所名称也作相应调整，工作重点由国土规划转向地区经济发展研究。国家计委经过几次机构调整，地理所已不再被列入其所属机构名单，双重领导名存实亡。1996年国家计委给中科院再次来函要求取消双重领导，1997年2月中科院复函正式同意国家计委不再实行双重领导。

至今我仍然认为，国土是国家主权管辖范围内的地域空间。从国土规划、区域规划到城乡建设规划和土地利用规划共同组成重要的地域空间规划系列。社会主义市场经济愈搞活，愈需要加强对国土开发建设与空间布局的规划和管理。当前在经济建设中所出现的种种空间无序和失控现象，已严重影响到未来的可持续发展。为此我已向中央提出了“关于强化地域空间规划和管理的建议”(刊载于人民日报《内部参阅》1998年第30期)。而且我坚信，在我国终将会再度出现国土规划或地域空间规划的新高潮，地理科学工作者将仍可在其中大显身手。

（原载于《中国地理学90年发展回忆录》，吴传钧 施雅风主编，学苑出版社。本次发表编者对原文进行了修改。）