来源《科学时报》 (2010-5-5 )

编者按：

受工业化主导、推动的我国城镇化发展，在“九五”、“十五”期间经历了滥占耕地、贪大冒进的分散式和蔓延式的建设阶段，进入“十一五”以来，虽然中央出台了一系列调整措施，强调坚持科学可持续发展战略，但“冒进”的趋势在有些地方仍在继续。同时，解决以往城镇化过程中累积下来的问题，已成为影响未来城镇化效果的主要因素。 

□本报记者 张赋兴

65年前，毛泽东在《论联合政府》中说道：“将来还要有几千万农民进入城市，进入工厂。如果中国需要建设强大的民族工业，建设很多的近代的大城市，就要有一个变农村人口为城市人口的长过程。”这一论断被认为是他对于我国城镇化的最早预言。

今天，中国农民进入城市变为城镇人口的进程已远远超出之前所有人的预期，不但规模达到历史最高峰，而且还将在未来一段时期继续保持较快增速。

国家发展和改革委员会发展规划司司长李守信此前表示，按统计口径计算，2009年我国城镇人口已达6.22亿人，城镇化率达到46.6%。

住房和城乡建设部城乡规划司副司长张勤说，中国快速城镇化的趋势将保持15至20年，“十二五”期间中国城镇化水平将达到并超过50%，进入城市社会。

历史：工业化带动城镇化

传统观点认为，城镇化根源于工业化。工业化偏重于揭示经济结构变迁，即从农业经济向工业经济以及服务业经济的变迁过程；城镇化则偏重揭示社会结构的变迁,即从农业社会向城市社会的变迁过程。工业化是城镇化的内容与基础,城镇化则是工业化的空间结构形式。

回首中国自建国以来整个城镇化进程的各个阶段，一个鲜明的特征是，在工业化的带动下，我国城镇化得以发展并逐步完善。

1952年，我国提出第一个五年计划，社会生产得到很大发展，国家进行了694个重点项目的建设，采取“重点建设、稳步发展”的城市发展方针。5年间城镇化水平由12.5%上升到15.4%。1958开始的“大跃进”，国家由农村向城镇调动大批劳动力，城镇人口比重由1957年的15.4%上升到1960年的19.75%。1969～1978年，我国城镇化基本处于停滞状态，1978年城镇化水平仅为17.9%。

上世纪80年，随着经济发展尤其是乡镇企业的发展，为城镇化奠定了基础，也为90年代乡村城镇化的快速推进创造了条件。到2000年，我国城镇化水平为36.2%，与1990年相比提高了9.8个百分点，增长速度加快。

“九五”、“十五”期间，在国家政策导向和地方政府的积极响应下，许多地方出现了滥占耕地、贪大冒进的分散式和蔓延式城镇化建设现象。集中体现为基础设施建设规模远远超过城镇化进程需要，导致大量优质耕地被不合理占用、失地农民增多等后果。2005年，我国城镇化率达到43%，相比1994年每年增长达1.4个百分点。

“十一五”以来，国家意识到各地区城镇化进程的“冒进”态势后，及时出台一系列措施加以纠正，推行各种规模城镇的协调发展战略，遏制了城镇化过热发展的势头。截至2009年，城镇化率为46.6%，基本实现了稳步增长。2009年底,中央经济工作会议又作出统筹推进城镇化和新农村建设、促进大中小城市和小城镇协调发展的决策,并成为今年政府工作的重点,也将是“十二五”规划的关键内容。

不过，中国科学院地理科学与资源研究所研究员刘慧在接受《科学时报》记者采访时指出，目前我国城镇化率是指居住在城镇范围内的全部常住人口占区域总人口的比例。在所有大、中、小城市以及镇，居住满6个月以上的常住人口均被统计为城镇人口。因此许多进城打工的农民工和他们的家属也被统计进来，但实际上，这些人的工作条件和生活水平相对较差，他们不属于真正意义上的城镇人口。

焦点：农民工问题 

刘慧认为，随着我国城镇化进程的不断推进，农民工群体越来越庞大，其待遇较差等问题已对我国城镇化质量的提高形成严重制约，成为目前迫切需要解决的问题。

国家政策层面也已意识到这一问题，曾多次以文件和政府工作报告的形式对农民工待遇问题加以关注。

2007年12月，建设部、国家发改委、财政部等五部委联合颁布《关于改善农民工居住条件的指导意见》。这也是我国专门针对农民工居住条件问题出台的第一个文件。

2010年一号文件又特别提出，深化户籍制度改革，加快落实放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策，促进符合条件的农业转移人口在城镇落户并享有与当地城镇居民同等的权益。多渠道多形式改善农民工居住条件，采取有针对性的措施，着力解决新生代农民工的问题。

刘慧指出，金融危机以来，出口下滑引起企业用工减少，大批农民工开始返乡，而这些返乡农民工多数住在家乡的小城镇里面，国家应该针对这种新情况，对小城镇建设给予更大的重视。

从未来发展趋势看，北京、上海等大城市的发展方向将趋向于高端服务业，主要吸引高端人才。而农民工文化素质和技能相对较差，未来重要的就业取向也是小城镇。

农民工自身的就业取向也偏向于小城镇。刘慧在对城镇企业进行调研时发现，尽管多数农民工表示希望能到大城市去，但事实上企业调研的结果表明，中西部地区的企业职工大部分都来自周边地区。

刘慧认为，这与很大一部分农民工处于亦工亦农的状态有很大关系。很多农民工不愿意离开土地，只在农闲时出去打工，所以更愿意到离家较近的小城镇工作。

刘慧建议，国家未来应进一步加大对小城镇建设的支持力度。具体可以包括直接的财政转移支付和对企业落户小城镇进行政策支持两个方面。

财政转移支付可用以改善小城镇基础设施建设，通过加快交通、医疗、教育等基础设施建设，为城镇居民创造更好的工作和生活条件，提高城镇居民的生活水平，吸引更多农民进入城镇。

农民由于收入基数较小，相较城市居民来说，新增收入将更多用于消费。因此，在我国当前阶段扩大内需的主基调下，通过税收、贷款等方面的优惠条件吸引企业入驻，可有效增加城镇就业岗位，提高到城镇打工的农民收入，进而促进扩大内需的实现。

刘慧还指出，另外尤其值得关注的是农民工的子女问题。由于农民工群体相对弱势，其子女在城市中的入学、高考等许多环节都受到不公平待遇，这不符合社会主义国家公平公正的基本要求，需要引起重视。

弊端：“城市病”与“乡村病”

城镇化加速发展，在对我国经济发展提供有力支持的同时，也导致了城市拥挤、农村与城市间发展水平差距进一步拉大等问题。

在苏州大学举办的“科学发展观与中国城镇化道路”研讨会上，苏州大学商学院教授夏永祥指出，城镇化的进程并不仅是人口由农村向城镇的流动，同时还伴随着土地等其他生产要素的流动。在这一过程中,人口和其他生产要素从农业向第二、三产业,从农村向城市的流动在数量和结构上必须协调，否则可能会导致“城市病”与“乡村病”。

“城市病”的表现形式是,农村人口过度流入城市,找不到工作,并且超过了城市基础设施的承受能力,引起了城市失业的加剧,以及交通、住房、教育、购物等公共服务的全面紧张,大量贫困人口只能居住在“贫民窟”中,生存状况极差。

“城市病”的直接受害者是这部分过度流入城市的农村人口，间接受害者是其他城市居民。“城市病”也给政府造成了巨大压力，财政必须拿出更多钱用于公用设施建设、社会保障、维护社会治安以及治理城市环境。

“农村病”是在工业和城市快速发展的同时，农业和农村则日益凋敝，农业生产下降，不能为工业与城市提供有力支持，甚至不能满足农民自己的需要。此外还包括农村基础设施落后、交通不便、信息不灵、生活环境恶化等问题。

“农村病”的产生，是由于在农村和农业大量土地、资本要素流出的情况下，人口却不能相应成比例流出,造成大量人口在有限的土地上用很少的资本进行生产，劳动边际生产率降低。

“农村病”的受害者首先是农民,间接受害者也是城市居民和政府。

夏永祥指出，治理“城市病”的根本之策在于调整国家相关政策,缩小工农城乡差距,让农民也能够享受工业化与城镇化的成果以及现代社会的文明生活。

对“农村病”的治理,则在于实现人口城镇化与要素城镇化的协调发展,优化全社会范围内人口与其他生产要素的配置比例,特别是矫正要素城镇化快于人口城镇化的倾向,使劳动要素的边际生产率在城乡之间趋于均衡。

夏永祥进一步指出，治理“农村病”的对策其实也是治理“城市病”的对策,其最终目标是既在城市消灭贫困,又在农村消灭贫困,实现城乡之间的协调发展。

挑战：资源环境支撑能力 

中国科学院地理科学与资源研究所研究员张雷在其撰写的《中国城镇化进程的资源环境基础》一书中介绍，长期实践表明，尽管发育状态不尽相同，但各国现代城镇化的资源环境整体需求却保持着明显的一致性。即土地、淡水、能源、矿产和森林（生态）是国家现代城镇化的资源环境基础。

张雷指出，就现实情况而言，中国的资源环境基础主要体现为总量可观、结构不尽如人意、人均拥有量少和基础损耗高四大特征。

其中，总量可观是指作为世界上最大的发展中国家，中国的资源环境总量占世界比例相当可观。尽管总量可观，但在各类资源要素的有效组合方面，我国却表现出明显的不尽如人意。首先，以森林资源为代表的生态环境要素指标太低，目前中国的森林面积只占世界总量约4.6%；其次，淡水资源指标也表现出相对不足，从而影响到国家资源环境基础的系统稳定性；最后，尽管中国能源和矿产两大要素在总量方面具有比较明显的优势，但资源的保有质量堪忧。

由于庞大的人口基数，中国资源环境各要素的人均拥有量更明显不足，五大关键要素的人均拥有量只有世界人均水平的不足一半，其中以森林、淡水和能源资源的人均拥有水平最低。

考虑到中国社会经济持续发展的强烈需求及其资源环境基础相对脆弱的客观现实，张雷认为，最大限度地发挥现代城镇化的集聚效应，以实现城镇一体化和城乡一体化的协调发展至关重要。为此需要重点落实以下方面工作。

继续严格的人口控制。未来30年中国城镇将接纳来自农村地区的4亿多新居民。而维系如此众多新增城镇人口数量的正常就业、生活和居住，需要有一个更为庞大的资源环境基础。因此严格的人口控制政策必须继续，不可有丝毫的松懈。

加快人口城镇化发育进程。各国实践表明，城乡收入差异的缩小和稳定是国家和地区现代社会持续发展的一个充分和必要的条件。因此，有必要适度加快我国人口城镇化的发育进程，以期实现城乡一体化的协调发展。

调整城镇产业结构。在城镇化的快速发育进程中，制造业的财富积累作用只有通过第三产业的充分发展才能得以展现。在过去的近30年中，中国第二产业的发展成为国家城镇财富积累的主要来源。显然，要推进国家现代化进程，实现国家人地关系紧张局面的根本改变，城镇产业结构的调整势在必行。

调整国家财富分配政策。大众消费能力和水平决定整个国家和地区城镇财富积累的规模和速率。因此，应逐步加大国家财富分配向大众的倾斜力度，为快速发育时期的城镇产业结构调整提供不断增长的动力。

提高城镇的综合投入产出效益。在此方面，除了最大限度地推进资源利用的深度、积极发展循环经济和努力实现产业结构的协调演进之外，认真提高各类资源的有效利用同样至关重要。

扩大资源环境基础。除了目前已经有相当基础的能源、矿产、林业等原材料及初级产品外，还应逐步扩大与耕地和淡水两大资源有关的粮食和农副产品。在方式上，除了传统的产品贸易外，还可以尝试不同时限的有偿租赁方式。

建立完善的规划管理体系。考虑到城镇在国家社会经济持续发展中日趋重要的地位和作用，有必要在以往规划管理的基础上进行必要的收敛，逐步建立起以现代城镇化发育为中心的城镇—区域—国家三级资源环境开发规划管理体系。